一、事故基本情况

　　2013年12月15日18时37分许，广州市越秀区起义路217-231号建业大厦发生火灾，过火面积12500平方米，火灾烧毁、烧损成品鞋等货物一批，造成建筑物局部受损，直接经济损失4066.23万元，火灾未造成人员伤亡。起火建筑为1995年，经规划批准，报市级公安消防部门工程设计审核同意后开始施工，共25层，高度91米，后因开发商资金问题导致大厦完成主体结构和玻璃幕墙工程后烂尾闲置。2009年7月，黎容桥设立广州市信龙企业管理有限公司，对建筑进行后续建设和日常维护管理。信龙公司在建业大厦未经建筑规划验收、消防验收及未经有关部门同意的情况下，于2009年8月后陆续将首层至二十五层出租给十几户商户作成品鞋仓库使用。后虽被查封，但信龙公司又在各方协调下继续出租使用。

二、事故原因分析

　　（一）事故直接原因

经技术鉴定，认定该起火灾的起火原因系经过首层邓志均租用仓库的建业大厦首层总电源线短路引燃可燃物所致。2013年12月12日至13日，建业大厦更换首层总电源线路没有委托有资质的公司进行电路改造设计，制定改造方案，而是由信浓物业公司电工金自廉私自更换，且金自廉在更换总电源线路时，对用电设备电容计算错误，采取多股线连接单股线方式，使用两条6平方毫米线替代16平方毫米线。同时，大厦内电气线路铺设及开关配置存在不符合规范的现象（如自动漏电开关为32安,配线是2.5平方毫米等），电源线使用橡皮电缆，过流保护开关未能对线路安全进行有效保护。

（二）事故间接原因

建业大厦消防安全主体责任不落实，未经消防验收擅自投入使用；有关政府监管部门及属地政府、街道履行监督或管理职责不力，对建业大厦后续建设未经消防验收即行出租经营的违法行为未依法进行查处，导致消防隐患长期存在。

三、事故责任追究

（一）已移送司法机关或采取强制措施人员

　　1、黎容桥，建业公司、信龙公司、信浓公司实际控制人。因涉嫌消防责任事故罪被批准逮捕。

    2、黎锦洪，信浓公司股东、建业大厦的安全（消防）责任人。因涉嫌消防责任事故罪批准逮捕。

    3、金自廉，信浓公司负责建业大厦的电工。因涉嫌失火罪被批准逮捕。

4、李石生，浓公司总经理、出纳，建业大厦物业经理，负责大厦的出租和日常管理工作。因涉嫌失火罪被批准逮捕

5、苏小玲，信浓公司法定代表人。因涉嫌消防责任事故罪被越秀区公安分局刑事拘留。

6、江细平，信浓公司负责建业大厦的值班员、管理员。因涉嫌消防责任事故罪被越秀区公安分局刑事拘留。

7、叶会文，信浓公司负责建业大厦的值班员、管理员。因涉嫌消防责任事故罪被越秀区公安分局刑事拘留。

8、邓志均，建业大厦一楼1D仓库承租方万利达鞋业公司负责人。因涉嫌消防责任事故罪被越秀区公安分局刑事拘留。

9、杨胜利，承租建业大厦一楼1D仓库的承租方万利达鞋业公司管理仓库员工。因涉嫌消防责任事故罪被越秀区公安分局刑事拘留。

10、曹镜莲，信浓公司会计。因涉嫌消防责任事故罪被越秀区公安分局刑事拘留。

11、谭志慧，信浓公司员工。因涉嫌消防责任事故罪被越秀区公安分局刑事拘留。

12、林建树，现任市司法局社区矫正工作处副处长，2006年至2013年12月任市司法局调解工作管理处副处长、市调处办工作人员。因其涉嫌滥用职权罪、受贿罪，已移送司法机关。市检察院于1月17日立案并刑事拘留。

    13、姚志祥，市建委房地产开发建设处副处长。因其涉嫌滥用职权罪、受贿罪，已移送司法机关。市检察院于1月15日立案并刑事拘留。

    14、陈运桥，现任越秀区公安分局北京街派出所副所长。2009年12月至2013年9月任交防大队副大队长。因其涉嫌玩忽职守罪、受贿罪，已移送司法机关。越秀区检察院于1月14日立案并刑事拘留。

    15、陈裕蓉，越秀区公安分局交防大队民警。因其涉嫌玩忽职守罪、受贿罪，已移送司法机关。市检察院于1月15日立案并刑事拘留。

    16、黄理川，现任越秀区公安分局白云派出所所长。2011年11月至2013年4月任光塔派出所所长。因其涉嫌玩忽职守罪、受贿罪，已移送司法机关。越秀区检察院于1月17日立案并刑事拘留。

17、黄觉锋，现任越秀区公安分局矿泉派出所民警。2006年至2011年4月，任光塔派出所专职消防民警。因其涉嫌玩忽职守罪、受贿罪，已移送司法机关。越秀区检察院于1月14日立案并刑事拘留。

（二）建议给予党纪、政纪处分人员

1、罗丹，时任市司法局调解工作管理处副调研员，2006年11月至2013年12月任调解工作管理处处长，市调处办副主任。该同志任市调处办副主任期间，在调处办协调解决建业大厦小业主上访维稳问题过程中，违反廉洁自律规定，收受建业大厦实际控制人的好处，利用职务之便为建业大厦违法出租搭建协调平台，致使建业大厦重新对外出租作仓储使用；其签发的协调会会议纪要，导致属地政府、街道及区职能部门怠于履行消防违法的查处职责，致使消防隐患未从根本上整治。罗丹同志对事故的发生负主要领导责任。根据规定，给予其行政降级处分。

2、梁铭军，时任光塔工商所所长，负责该所全面工作。建业大厦未经建筑竣工验收、规划验收和消防验收等，信龙公司、信浓公司违法将该大厦出租作为仓库获取租金收益，属于违法经营行为。梁铭军同志收受建业大厦实际控制人的好处，对信龙公司、信浓公司出租建业大厦的违法经营问题不依法查处取缔，对事故的发生负有直接责任。根据规定，给予其行政降级处分。

3、杨伟文，时任越秀区公安分局副局长，2008年至今分管消防工作。该同志对建业大厦未经消防验收擅自出租的违法行为，未督促交防大队依法进行查处，对交防大队履行消防安全监督管理职责情况疏于监管，未能严格落实消防安全责任，对辖区范围内消防工作领导不力，对事故发生负有重要领导责任。根据规定，给予其行政警告处分。

4、李菁，时任越秀区公安分局治安大队政委。2003年10月至2011年11月，任交防大队（防火科与交通科合并前任防火科科长）大队长，负责大队全面工作。该同志任交防大队大队长期间，对建业大厦2011年查处后重新进行违法出租经营的行为，未按照《消防法》的规定责令停止使用，导致消防隐患长期存在；该同志任治安大队政委期间，收受好处，对建业大厦违法出租行为不作查处提供便利。该同志对事故的发生负有主要领导责任。根据规定，给予其撤销党内职务、行政撤职处分。

5、李振球，时任越秀区公安分局交防大队大队长，负责大队全面工作。该同志任交防大队大队长期间，未安排大队及时采取措施查处建业大厦未经消防验收投入使用的消防违法行为，督促、指导开展消防监督管理工作不力，对下级履行消防安全监管职责监督检查不到位，对事故发生负有主要领导责任。根据规定，给予其行政记过处分。

6、徐伟强， 2013年9月至时任越秀区公安分局交防大队副大队长，分管消防执法工作。该同志任职期间，未督促大队片区民警依法履行消防安全监督管理职责，指导开展消防监督管理工作不力，对消防工作领导不力，对事故的发生负有主要领导责任。根据规定，给予其行政警告处分。

7、温泽斌，越秀区公安分局交防大队民警，2013年8月至今负责光塔街消防工作。该同志在2010年底至2011年初能够积极组织查处建业大厦违法出租问题；但是在2013年8月再次负责光塔街消防工作后，履行消防监管职责不到位，虽口头汇报建业大厦未经消防验收对外出租经营的消防违法问题，但却未依法采取措施查处，对事故的发生负有监管方面的直接责任。根据规定，给予其行政警告处分。

8、龙志凌，时任越秀区公安分局流花派出所所长，2006年至2011年11月任光塔派出所所长。该同志督促、指导派出所开展辖区内消防监督管理工作不到位，对辖区范围内消防工作领导不力，未能严格落实建业大厦消防安全责任，利用职务之便收受建业大厦实际控制人好处，对事故的发生负有重要领导责任。根据规定，给予其撤销党内职务、行政撤职处分。

9、汤文辉，时任越秀区公安分局公园派出所副所长。2011年4月至2012年2月任越秀区公安分局光塔派出所副所长，分管消防工作。该同志未能严格落实辖区消防安全责任，督促、指导派出所开展辖区内消防监督管理工作不到位，对民警消防监督检查不到位、不规范等问题失察，对辖区范围内消防工作领导不力，对事故的发生负有主要领导责任。根据规定，给予其行政警告处分。

10、朱荣山，时任越秀区公安分局登峰派出所副所长。2011年4月至2011年12月任光塔派出所专职消防民警，2011年12月至2013年6月任光塔派出所副所长，分管消防工作。该同志未能严格落实辖区消防安全责任，督促、指导派出所开展辖区内消防监督管理工作不到位，对辖区范围内消防工作领导不力，对事故的发生负有主要领导责任。根据规定，给予其行政警告处分。

11、邓俊鹰，时任越秀区公安分局光塔派出所副所长，分管消防工作，该同志未能严格落实辖区消防安全责任，督促、指导派出所开展辖区内消防监督管理工作不到位，对辖区范围内消防工作领导不力，对事故的发生负有主要领导责任。根据规定，给予其行政警告处分。

12、陈志聪，时任越秀区公安分局光塔派出所专职消防民警。该同志贯彻落实有关消防法律、法规和规章制度不力，未严格落实消防安全责任制，开展消防监督管理工作不力，也未按《消防监督检查规定》的要求，将建业大厦存在的重大消防安全隐患书面报分局交防大队，对事故的发生负有监管方面的直接责任。根据规定，给予其行政记过处分。

13、史明军，现任越秀区贸易促进委员会主任，2010年1月至2012年12月任越秀区光塔街道办事处主任，负责街道办事处全面工作。该同志作为建业大厦消防安全属地监管单位的街道办主要领导，收受建业大厦实际控制人好处，对街道办检查记录不规范、整改记录不全、缺少复查记录等问题失察，在上报建业大厦消防安全隐患问题后未能及时督促跟进反馈情况，对不符合出租条件的建业大厦征收房产出租税，存在属地监管不到位的问题。史明军同志对事故的发生负有重要领导责任。建议根据规定，给予其党内严重警告处分。

14、李建辉， 2001年10月至今任越秀区光塔街党委委员、武装部部长。2005年至今，负责安全生产（含消防）工作。该同志作为建业大厦消防安全属地监管单位的街道分管领导，对街道办检查记录不规范、整改记录不全、缺少复查记录等问题失察，在上报建业大厦消防安全隐患问题后未能及时督促跟进反馈情况，存在管理不到位的问题。李建辉同志对事故的发生负有主要领导责任。建议根据规定，给予其党内警告处分。

15、黄艳初， 2006年6月至今任越秀区光塔街道办事处综治维稳和信访科科长、综治办主任。该同志作为建业大厦消防安全属地监管单位的街道业务部门负责人，未认真履行职责，其部门存在检查记录不规范、整改记录不全、缺少复查记录以及在上报建业大厦消防安全隐患问题后未能及时跟进反馈情况等问题。黄艳初同志对事故的发生负有直接责任。建议根据规定，给予其行政记过处分。

（三）相关人员问责建议

1、陈大跃，现任越秀区委常委、政法委书记。2008年1月至2013年3月任越秀区副区长，分管消防工作，越秀区政府时任消防分管责任人。该同志多次组织区相关职能部门开展消防安全大检查工作，并针对建业大厦小业主的投诉问题，于2010年12月27日上午主持召开协调会，要求区公安分局针对建业大厦存在的消防违法行为，组织力量迅速查处清场。之后，作为分管消防的区政府领导没有继续过问和跟进了解建业大厦的整治情况，对该大厦重新进行违法出租经营并长期存在消防隐患未部署安排相关职能部门进行查处。陈大跃同志对事故的发生负有重要领导责任。建议根据规定，对其批评教育并责令作出书面检查。

2、蔡巍， 2013年4月至今任越秀区副区长兼区公安分局局长，分管公安、消防工作，越秀区消防工作分管责任人。该同志到任后，区公安分局交防大队曾向其汇报过建业大厦“烂尾楼”因违法出租作仓库被交防大队查封和市调处办召开会议后该大厦被解封的情况，也多次听取交防大队对包括建业大厦在内的消防安全检查情况汇报，但该同志仅要求交防大队加强监管，未安排相关职能部门进行依法查处，也未亲自到现场检查，导致消防隐患长期存在。蔡巍同志对事故的发生负有重要领导责任。建议根据规定，对其批评教育并责令作出书面检查。

3、廖向东，2013年4月至今任越秀区公安分局光塔派出所所长。该同志未能严格落实辖区消防安全责任，督促、指导派出所开展辖区内消防监督管理工作不到位，对辖区范围内消防工作领导不力，对事故发生负有重要领导责任。建议根据规定，给予其通报批评。

4、何劲， 2012年12月至今任越秀区光塔街道办事处主任，负责街道办事处全面工作。该同志任职期间，光塔街道办事处对建业大厦消防安全属地管理责任落实不力，对街道办检查记录不规范、整改记录不全、缺少复查记录等问题失察，作为建业大厦消防安全属地监管单位的街道主要领导对此负有重要领导责任。建议根据规定，对其通报批评。

5、方敏慧，现任越秀区城市管理局副局长。2007年8月至2008年12月任光塔街街道办事处副主任，分管城管、流动人员和出租屋管理服务中心工作。该同志明知建业大厦的出租行为违反了相关规定，仍同意流动人员和出租屋管理服务中心代征建业大厦管理方申报缴纳的房屋出租综合税，客观上纵容了违法经营行为，存在履职不当的问题，对事故的发生负有主要领导责任。建议根据规定，对其批评教育。

6、尚延平， 2013年3月至今任光塔街道人大工委副主任；2008年5月至2013年3月，任光塔街道办事处副主任。 2009年1月至今分管光塔街流动人员和出租屋管理服务中心。该同志任职期间，明知建业大厦属违规出租的情况下，未对流动人员和出租屋管理服务中心代征建业大厦管理方申报缴纳的房屋出租综合税予以制止，客观上纵容了违法经营行为，存在履职不当的问题，对事故的发生负有主要领导责任。建议根据规定，对其批评教育。

7、易怡，现任越秀区珠光街文化站（事业单位）站长。2006年12月至2013年4月任光塔街流动人员和出租屋管理服务中心（事业单位）主任。该同志任职光塔流动人员和出租屋管理中心主任期间，对不符合出租条件的建业大厦出租人征收房屋出租综合税，客观上放纵了违法经营行为，存在履职不当问题，对事故的发生负有管理方面的直接责任。建议规定，对其批评教育。

8、李健坤， 2013年11月至今任越秀区登峰街道办事处副主任。2012年3月至2013年11月任区政府办公室督查科科长。2012年8月光塔街道办事处向区政府办报送了《光塔街关于整治辖内消防安全隐患重点单位建业大厦的情况报告》(越光办〔2012〕12号)，要求再次联合行动封停该大厦的一切经营活动。李健坤同志责任心不强，怠于履行工作职责，对反映存在严重消防隐患提请协调查处的请示，认为报告夹带请示事项但却未作退件处理，提出拟办意见后未跟进督促区安监局、区公安分局回复意见，未提交分管领导批处，未督办跟进后续处理，导致建业大厦消防隐患延续存在未能及时制止查处。李健坤同志对此负有直接责任。建议根据规定，给予其通报批评。

（五）对相关企业单位的查处建议

1、广州市建业房地产发展有限公司。该公司消防安全责任制未落实，在建业大厦未经消防验收的情况下，擅自经营使用该场所，对火灾事故的发生负有责任，建议由安监部门对该单位进行处罚。该公司已于2003年1月，因未参加年度检验，被广州市工商局吊销营业执照。但该公司仍然先后委托信龙公司、信浓公司出租经营建业大厦物业并获取利益，建议由越秀区工商行政管理部门对该公司无照经营行为依法进行查处。   

2、广州市溢洋实业发展有限公司。该公司已于2002年12月，因未参加年度检验，被广州市工商局吊销营业执照。但该公司仍然参加建业大厦复建盘活经营活动，并作为建业公司和信浓公司履行协议的担保人。建议由越秀区工商行政管理部门对该公司无照经营行为依法进行查处。   

　 3、广州市信龙企业管理有限公司。该公司在未取得物业管理相应资质的情况下，2009年8月接受建业公司委托对建业大厦进行后续建设和日常物业管理工作，且未进行物业管理的委托备案。建议由越秀区国土房管部门对该公司违法经营行为依法进行查处。同时，该企业于2013年2月被广州市工商局越秀区分局吊销营业执照，建议由越秀区工商行政管理部门对该企业进行清算注销。

4、广州信浓物业管理有限公司。该公司在建业大厦未经消防验收的情况下，擅自经营使用该场所，对事故的发生负有责任，建议由安监部门对该单位进行处罚。该公司在未取得物业管理相应资质的情况下，2011年底接受建业公司委托对建业大厦进行后续建设和日常物业管理工作，且未进行物业管理的委托备案，建议由越秀区国土房管部门对该公司违法经营行为依法进行查处。

六、事故防范措施和整改措施

经过事故调查，该起较大火灾暴露了五个方面的问题：一是“安全第一”观念没有牢固树立，在生产经营过程中没有把“安全第一、预防为主、综合治理”的观念摆到首要位置，安全发展的理念还不够深入。二是单位消防安全主体责任意识淡薄，对消防安全重视不够，安全管理责任严重缺失。三是部门监管没有形成有效合力。建业大厦集合了烂尾楼、仓库、违法使用单位等多重身份，其管理涉及地方政府及相关职能部门，针对建业大厦存在的问题，相关部门工作人员存在失职渎职的行为，未能形成有效合力督促落实整改。四是消防安全布局还不够完善。广州中心城区设置大量专业批发市场、但未配套设置仓储场所的不合理布局是烂尾楼、住宅改作仓库使用现象的源头，造成了严重的消防安全隐患、交通拥堵、秩序混乱等状况。五是消防基础建设仍滞后于社会经济发展。城市消防站、消防供水等基础设施建设还未能做到与城市发展同步，处置高层、地下建筑及石油化工企业等特殊场所的消防技术装备仍有一定的差距。

主要防范措施如下：

（一）落实企业单位主体责任，提升自身管理水平。

生产经营单位要严格落实安全生产和消防法律法规要求，不得将不具备基本安全生产条件的场所作为物业出租，未经消防验收或消防检查合格的，不得从事生产经营活动或出租。

（二）强化电气火灾预防，确保用电消防安全。

首先要严把产品质量关，选用各种有强制认证的合格配电设备及产品，加强对电气火灾技术防范产品使用的管理，特别用电单位要严格电工持证上岗制度，熟悉掌握所安装产品的性能和使用要求，安装、使用防火开关和各种有强制认证的合格配电设备及产品，严格按设计负荷用电，对发现的电气火灾隐患要及时妥善处理，彻底消除；同时，要加大对电气火灾隐患场所整改力度，对存在电气火灾隐患的单位，大力开展电气火灾技术防范新技术、新产品的宣传推广工作并督促其使用，对电气线路老化的要责令其更换，对超负荷用电的要责令其改正，确保电气线路和设备运行的安全。

（三）开展“住改仓”综合治理，完善联合监管机制。

坚持政府统一领导，建立包括出租屋管理、国土房管、规划、城管执法、工商、安监、公安、消防、街道等单位在内的联动监管长效机制。明确“住改仓”业主及租户的法律责任及追责方式，加强对业主、租户和从业人员的法律法规和安全知识教育，明确各方职责，增强安全责任意识，充分发挥法律法规在“住改仓”整治问题上的震慑力。各级政府、国有企业、转制企业带头对其属下物业，特别是对市属公房、市属单位房进行金面清理，严格执行房屋租赁管理相关规定，以实际行动坚决杜绝“住改仓”。结合网格化服务管理工作，充分发动出租屋主、市场开办方、社区群众、社会组织等社会力量共同参与“住改仓”治理，增强整治“住改仓”问题的合力；公开投诉举报方式，鼓励群众对“住改仓”进行监督举报。

（四）完善城市消防安全布局，消除消防安全隐患。

各级政府在编制城市建设、产业布局规划时要充分考虑消防安全问题，国土、发改、规划、住建、工商、消防等职能部门，在城市建设规划、土地使用和建设工程审批、房屋权属和工商登记等审批环节中，严格依法审批，从源头上避免新问题的产生；各级政府要谋划长远根治措施，科学规划广州市产业布局，调整产业结构，加快老城区改造和专业市场的转型升级，鼓励商户外迁仓储和转型升级，统筹考虑在中心城区以外划出一定土地，安排专项资金，给予优惠政策，建立针对中心城区专业市场的现代化物流仓储中心；专题研究专业市场周边交通方案，对专业市场周边货车的出行和停放等给予严格的限制；安排专项技术力量，引导商户推广电子商务。

（五）加强消防基础设施建设，提升城市综合应急救援能力。

进一步加大消防安全投入，加强辖区消防站、消防供水（消防栓）、消防通信和消防通道等公共消防设施的建设。对已有的消防设施加强维护，严禁损坏和擅自挪用消防器材、设备，埋压和圈占消防水源，占用防火间距，堵塞消防通道。在全面加强消防安全监管和事故预防的基础上，要进一步完善事故灾难的应对处置工作，特别是加强对高层地下建筑、石油化工企业等特殊场所的事故处置的战法研究和综合演练，建立统一领导、协调有序、运转高效的工作应急处置机制，确保一旦发生事故，能够有力组织指挥，科学安全应对，有力有效施救。